实行“县管校聘”教师流动政策的困境与建议
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出：把教育公平作为国家基本教育政策。然而受历史、经济、政治、文化等因素影响，我国教育发展并不均衡，尤其是义务教育阶段师资配置及教学水平不均衡现象仍十分严重，因此，构建完善的教师管理制度、形成科学合理的教师流动机制成为实现教育公平最有效的途径和突破口。一直以来，教师管理实行的基本制度是校管校用，在大众对优质教育资源需求日益增大的今天，该制度条块分割的人事关系，不仅凸显了教师资源校际不均衡的矛盾，也阻碍了区域教师的科学有序流动，导致优质教师资源均衡配置实效不足。校管校用制度实施过程中遇到的具体困难，推进了县管校聘管理体制变革的步伐。
一、县管校聘政策的出台背景
2014年8月，教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合出台《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，提出在义务教育阶段推进“县管校聘”制度改革，打破教师管理体制障碍，实现义务教育阶段县（区）内教师的充分流动。随后，在2015年，教育部选取19个区县开始试点，“县管校聘”逐渐在全国推广开来。
1.“校管校用”制度下，校际教师资源不均衡矛盾突出
第一，校际编制的不均衡，小规模学校缺编问题突出。“校管校用”是以学校为单位核编的，在统一生师比标准下，小规模学校因为学生数量少，往往很难配齐所有学科的专职任课教师。因而，小规模学校不仅常常存在整体缺编的问题，结构性缺编现象也较为突出。第二，校际薪酬、福利待遇等差别较大。“校管校用”制度下，区域内不同学校在教师待遇、学习与发展机会、职务职称晋升机会等方面差异较大。由于资源聚集效应，往往出现优质学校及其教师的发展越来越好，而薄弱学校及其教师的发展愈加陷入困境的状况，这一状况不利于优质教师资源的均衡配置和教育的整体均衡发展。
2.区域教师流动遭遇政策壁垒
教师流动，指教师在地域、城乡、学校、岗位等之间的移动、变动等。教师流动的形式也分为单向流动和双向流动。然而，不管哪一种流动方式都会遭遇到政策上的壁垒。第一，教师由城至乡单项流动――送教下乡与顶岗交流。送教与支教的核心是送与支，既具有单向性，又具有援助性，还具有短期性与不稳定性，这些都造成了送教或支教的教师往往主人翁意识不强，很难真正融入学校，教学质量难以保证。同时，该项举措也没有激活被送教或支教学校教师发展的内动力机制，没能从根本上解决农村学校教师资源稀缺、教学能力薄弱、教师结构不良等问题。第二，城乡教师初步双向交流――师徒牵手与互派交流。师徒牵手与互派交流主要是以刚性制度要求干部交流的比例、年龄、条件等，企图缓解农村师资的结构性短缺或优质师资缺乏的状态，但在实施的过程中同县不同酬、人走关系不动、派出校与派入校管理真空、学校保护主义等突出问题仍没有得到实质性解决，缺乏时效性和长效性。
3.教育资源均衡配置在教师层面受阻
因没有彻底打破教师流动的政策壁垒，建立起完善的体制机制，因此现行关于教师资源均衡配置的各种措施时效性不足，不能从根本上满足优质教育发展的需求，主要表现在三个方面：第一，教师对待交流态度消极。部分教师，尤其是优质学校的教师不愿意交流到农村学校，他们认为参加校际交流会给生活、工作带来不便；同时在实现同城同薪的地方，许多农村与薄弱校的教师也不愿意参与交流，他们认为交流到中心校压力较大而放弃参与交流[1]。第二，流动投机性较强。参与交流后，可以提高晋升职称的概率，缩短等待时间[2]。同时也存在薄弱学校部分教师利用身份转换的机会寻找优质学校，造成了学校间教师资源的“马太效应”。第三，学校本位思想严重。一些校长反映，为了保存学校优质教师资源，保证学校办学质量，保持学校的办学品质，除非是为了教师职称晋升，一般不愿意把骨干教师和优秀教师纳入交流行列[3]。
二、县管校聘的优势
县管校聘是一项新的教师人事管理制度，是一次教师管理体制的变革，该制度通过采取县级教育主管部门从总量控制、岗位结构、人员身份等对县域内教师进行全局管理，学校通过岗位配置对教师数量、学科结构等进行统筹，通过这样一系列改革来释放改革红利，实现义务教育均衡和教育公平。“县管校聘”管理改革，使教师由传统的“学校人”转变为现在的“系统人”，从根本上打破了教师“流而不动”的制度桎梏，为县域内推进教师交流轮岗提供了制度保障[4]。在这一过程中，县管校聘制度在很大程度上促进了教师管理体制的改革和教师人力资源的优化配置。
1.理顺管理关系，明确管理职责
首先，区县编办与人社、教育部门根据学校发展需求及中央和省级的相关规定、标准，对教师编制进行核定和管理。其次，人社部门负责对教育事业单位岗位进行审核，根据教育主管部门提供的教师需求方案对本辖区内的教师补充计划进行核准。最后，教育主管部门负责本辖区内优质师资均衡配置的综合规划和管理及其他相关工作。
2.打破政策壁垒，畅通流动机制
县管校聘的管理体制改革，打破了按校定编的传统编制管理办法，即教师编制将不再与学校挂钩，而是改由区县编办根据全县教育事业的发展和办学规模定期核定全县教师的编制总数，实行教师编制区县统一核定、定期调整、动态管理。这种新的管理模式打破了学校对教师的“一校所有制”，更好地实现了政校分离、管办分离、聘用分离，消解教师流动制度障碍。例如，成都市青羊区成立教师人才管理服务中心，通过解除教师与学校的人事关系来促进优质教师资源在区域内的共享[5]。 3.整合师资资源，优化师资配备
县管校聘制度践行了教师资源优化配置的方法：首先，县管校聘教师管理制度对教师岗位目标、职责、任务性质等具体要求进行定性、定量分析，并从知识、能力、经验、性格等维度对任职教师进行具体调研、分析与测评。其次，县管校聘框架下，教师有选择学校和岗位的自由，人才中心也有调整教师岗位的权利，对不能胜任工作的教师实行辞聘解聘。最后，县管校聘制度框架下，教师人才中心定期对教师进行培训，既对教师进行工作方法的培训，也对教师进行职业规则及个人成长的培训，让教师不断进步、不断发展，让教师资源实现增值。
三、县管校聘在实践中存在的突出问题
如上所述，县管校聘政策的颁布对于促进理顺管理关系、明确管理职责，打破政策壁垒、畅通流动机制，整合师资资源、优化师资配备都发挥着重要作用，但是不可辩驳的是，县管校聘在实践过程中也面临着突出问题，集中表现在以下几方面。
1.管用分离与学校自主管理的矛盾
县管校聘中，教职工编制的管理将授权教师管理服务中心，彻底打破教师与学校间的人事关系束缚。教师的个人编制和身份管理与岗位管理相分离。校长不具有人事聘用权，只有岗位使用权。一方面与现代学校制度所倡导的学校自护管理、校长负责制、校长自主办学等理念有一点冲突；另一方面教师的户籍脱离学校滞后，学校对教师的管理权威下降，导致部分教师自以系统人为由，不服从校领导的安排和管理，不承担教学以外的任何行政工作，不参加教学以外的任何活动[6]。
2.全面推进与教师整体认识滞后的矛盾
推行县管校聘的核心是通过教师管理体制的变革，打破教师流动的政策壁垒，促进教师人力资源的科学调配，最终实现城乡教育均衡，促进教育公平。这是从教育满足社会大众的需求出发的，但对教师个体来说，通常更关注个体发展需求，更希望自己能始终在一个优质的平台上获得各方面充分的发展，满足工作生活等不同层次的需求。因此，在实际实施过程中，往往出现由于教师整体认识滞后而导致的教育均衡与教师个体发展需求的矛盾。另外，教师对于城乡教师交流制度的使命意识缺乏，因此，在交流环节中，只是当作制度的安排。
3.“无校籍管理”使交流教师丧失归属感
“无校籍管理”使教师失去归属感，教师的编制从学校脱离出来，教师与学校的关系将以签合同的方式进行，以确定教师在校执教年限及教学内容等。这意味着长达数十年之久的教师铁饭碗时代将由此被打破。这一方面能激活教师的流动机制，增强教师自主发展的意识；另一方面也可能影响教师队伍的稳定性和教师自身的成长。
4.校际文化交融与文化冲突的矛盾
县管校聘在区县人事管理中心的统一调配下，学校的教师资源结构、年龄结构、新老教师比例、男女教师比例都更加科学合理，有利于通过教师流动不断引进新的教育理念和新的发展活动，促进校际文化的多元交融，优化完善和创新。目前的教师交流仅仅停留于制度的交流，并未形成深层次的文化交流。教师的文化交流，就是交流双方学校对于交流教师背后的文化认同，实现双方教育文化的交流。有些教师从城区优质学校流动到农村学校，很难融入农村学校的环境和文化，导致教师专业发展和成长陷入困境。
四、县管校聘教师管理体制优化的对策建议
县管校聘作为一场教师管理体制变革的尝试，是为了打破教师流动的政策壁垒，真正促进教师在区域内科学、合理、有序地流动。在对县管校聘政策进行基本分析之后，笔者认为应从以下几方面着手，促进县管校聘政策的有效落实。
1.加强政策宣传，对教师流动进行因势利导
一是加大宣传力度，深入阐释实施县管校聘制度的重要性和必要性，引导区县教育行政部门、学校和教师增强对县管校聘制度的认同感，进一步增强改革的紧迫性和责任感，增强深化推动县管校聘制度的主动性、积极性。二是城乡教师流动问题，既要重视县域内城乡教育一体化、均衡化发展的大局，又要重视教师面临的实际困境，消除教师顾虑，减轻教师的心理负担。三是及时报道区县推进县管校聘的新进展、新举措、新经验，促进区域建设经验的交流共享。
2.完善县管校聘政策的保障制度和机制
要获得学校教师对政策的认同，不仅需要加强政策的舆论引导，更需要不断完善县管校聘政策的保障制度和机制，特别是利益补偿机制。第一，要加大对交流教师的补助力度，除评优、职称晋升进行倾斜外，还要加大例如交通补贴、山区补贴等人性化制度。第二，要建立教师流动社保体系，例如为交流教师提供周转房，解决交流教师子女入学问题等，解决交流教师的后顾之忧，使其安心从教。第三，建立县管校聘评估制度，对县管校聘进行顶层设计，并且将监督责任落实到部门，避免出现督导不力情况。第四，进一步细化县管校聘相关管理措施，不仅要形成教师能上能下的激励机制，而且教育行政部门应联合编制部门、人社部门争取尽量多的政策支持，提高教师管理中心的工作效率。
3.充分发挥学校校长的模范带头作用
目前，人才管理中心和学校校长的人事权争夺战尚未停歇，校长不愿意优秀教师溜走，人才管理中心不满意校长甩包袱、不放人。县管校聘实施过程中，人才中心负责聘任教师、管理教师、调配教师，学校校长对教师只有使用权，导致学校管理遭遇困难。因此，要解决人才管理中心和校长的矛盾，必须协调两者矛盾，分清全责。一方面，要加强学校管理职能。教师的绩效考核和年终考核依然在学校进行，减轻教育局负担，同时保证学校管理有底气；而且在教师岗位竞聘、调配过程中要将学校意见作为主要参考意见。另一方面，人才中心灵活采用临聘教师的方式解决部分学校缺老师的困难，每三年核编一次，并建立相应完备的制度考核聘用短期的教师，解决短期内师资短缺的难题。
实行“县管校聘”教师流动政策的困境与建议
推进基础教育教师“县管校聘”管理体制改革，是全面落实教师“以县为主”管理体制，统筹推进县域城乡义务教育一体化改革发展的要求，也是落实学校用人自主权，提高基础教育现代化水平的重要举措。
长期以来,对教师的管理处在人权、事权、财权分离的状态，教育部门虽然管理教师，但没有招录教师的权力，编办按照上级文件规定的师生比或班生比确定编制数，财政部门只认编办核定的编制下拨教师的经费。随着城镇化加快推进，进城务工人员不断增多，全面二孩政策的实施，高考改革迫在眉睫，群众对优质教育的需求不断提高，这些客观因素直接冲击了原有的教育布局和人员结构，原有的教师管理体制在形势变化中引发出不少问题和困难：
一是教师空编、缺编现象比较严重。各县（市、区）之间和城乡之间教师编制不能互相调剂使用是造成空编的主要原因。据调研各个县（市、区）不同程度存在空编现象，武夷山、邵武空编情况比较严重；城区学校普遍缺编，城区小学、幼儿园缺编情况尤为突出，农村初中则超编明显。
二是学科结构性缺编较多。各地农村小学阶段的音、体、美和信息学科教师严重短缺，初中通用技术、心理健康等小学科教师不足；城区因扩容，语数英教师不足。跨学科跨年级教学影响
了教学质量，影响了学生全面发展。
三是岗位有编制但招不到人。目前中小学教师招聘模式为定点、定岗、定校，加上招聘门槛太高，面临“招人难，留人更难”的困境，顺昌、松溪、光泽等地每年新招人员有近三分之一流失；学校校医岗位由于专业技术职称晋升受到制约，收入与医院医生差距较大，很多学校没有按规定配备专职校医。
四是校长教师校际交流不畅。因受定编、定岗所限，无法真正做到“人走编制走”，在教师交流管理上、待遇上造成困难，富余学科教师往紧缺急需学校调动更做不到。如延平一位中学副校长交流到另一所中学，因受调入学校岗位聘任职数限制，从六级岗位降聘到十一级岗位。
要从根本上解决基础教育教师“空编缺人结构性失衡”的问题，实行教师“县管校聘”管理体制改革是必由之路。我省已在2017年出台了教师“县管校聘”管理体制改革的实施意见。据作为改革试点的松溪县调研了解，教育部门和学校普遍热切盼望这项改革，希望通过改革化解教师资源配置矛盾，促进教师流动，推动教育的均衡发展。
教师“县管校聘”的“县管”就是建立编制岗位总量控制、动态调整、统筹使用的新机制；“校聘”就是建立中小学教师按岗聘用、竞争择优、强化考核新机制。与以往管理模式相比，最突出的变化是实行人事“打包管理”：机构编制部门按校核定的事业编制总量，统一由县教育行政部门统筹管理；县人社部门按
核定县域内中小学校岗位设置总量，由县教育行政部门统筹管理。“县管校聘”这项改革的顺利实现，需要党委政府的重视，社会各界的支持和配合，以及一系列配套制度改革措施的出台。为此我们建议：
1.建立领导机制。党委政府高度重视是改革顺利推进的前提。要将中小学教师“县管校聘”管理改革列入全市重点突破改革项目，成立由市主要领导任组长，分管副市长为副组长，教育、财政、编办、人社等相关部门主要负责人为成员的改革领导小组，建立联席会议制度，负责改革的总体设计、统筹协调和督促落实。
2.制定严谨方案。在精准调研、充分论证的基础上尽快出台我市推进教师“县管校聘”工作的实施意见，并形成解决教师校际交流、编制紧缺、退出机制等一系列问题的政策体系，确保改革有的放矢，循序渐进。
3.营造良好氛围。通过电视、报纸、网站以及各类会议，多渠道、全方位开展“县管校聘”改革的宣传和政策解读，保证教师群体的知晓率。市政府组织各相关部门、中小学校长、教师代表等，召开动员大会，统一思想，为试点改革工作营造良好氛围。
4.严密组织实施。成立教师管理服务中心，具体负责“县管校聘”教师服务管理事务工作；成立人事争议仲裁调解委员会，协调竞聘工作中出现的矛盾和纠纷；学校层面，成立竞聘工作领导小组、工作小组、人事争议仲裁小组；建立监督机制，防止改革过程中滋生新的腐败，为改革保驾护航。
5.加强人文关怀。这项改革困难大问题多，也必然会触动现实利益。在实施过程中，要积极稳妥，更要以人为本，体现人文关怀，充分保护和调动教师积极性和参与热情。如解决到农村交流教师的生活补贴；如对临退人员、孕期哺乳期人员、重病人员以及落聘人员或被调剂教师予以关照安抚和合理安置。
实行“县管校聘”教师流动政策的困境与建议
《关于推进我市教师“县管校聘”改革的建议提案》（192140号）收悉。黄晓妹委员通过到一线调研，分析了我市现有教师管理体制存在问题，并就如何解决这些问题提出建议，为我市教师“县管校聘”改革提供很好的建议。市委、市政府领导高度重视，要求相关部门认真研究。松溪县是我市教师“县管校聘”改革试点县，2019年6月，市教育局、市委编办、市财政局、市人社局联合组成调研组赴松溪县开展“县管校聘”管理体制改革试点调研。现结合我市总体情况，答复如下：
一、职称统筹管理，形成正向激励机制
2017年9月起，我市中小学教师岗位设置权限已全面下放至各县（市、区）人社部门及教育主管部门，县（市、区）人社部门核定县域内中小学岗位设置总量，由教育主管部门统筹管理，统筹城乡岗位职数，在核定的总岗位结构比例内，可单列不超过教育系统总专技岗位数10%的中、高级专项岗位，作为高层次人才和优秀中青年人才的正向激励聘用导向。
二、培育本土人才，夯实师资队伍基础
2018年，为进一步加强我市本土公费师范生储备培养工作，努力提高基础教育人才队伍整体素质。市教育局等6个部门联合下发《南平市本土小学幼儿园公费师范生委托培养工作方案的通知》（南教综〔2018〕26号）文件，委托武夷学院定向培养100名本土小学幼儿园公费师范生（下称“委培生”），其中四年制本科小学教育专业公费师范生80名，学前教育专业公费师范生20名。从2019年起，我市每年委托武夷学院定向培养本土小学幼儿园公费师范生招生计划数由原来的100名增加至200名，其中四年制本科小学教育专业公费师范生160名，学前教育专业公费师范生40名。通过专项招生、公费培养、就业保障等有效措施，培养了本土人才，留住人才，为基础教育教师队伍建设提供了人才保障。
三、加强引智引才，落实人才各项待遇
2018年，我市开展“南平人才校园行”，组织市直属中小学和县（市、区）重点高中到教育部直属师范院校、福建师范大学、外省省属23所重点师范院校招聘2019届应届毕业生，组织县（市、区）面向本科师范类应届毕业生进行专场招聘，共招聘优秀师范类专业毕业生近500名，其中硕士研究生18名。用好用活《关于加强南平市人才工作的十条措施》等系列政策文件。招聘农村紧缺学科教师，对招聘到农村工作的紧缺急需学科师范类本科生给予10万元的安家补助。面向南平市外引进一批硕士研究生及一级以上专业技术职务骨干教师，给予人才奖励房（硕士60平方米）和人才公寓或租房补贴待遇（硕士700元/月）。
下一阶段，我市将进一步加大工作力度，积极稳妥推进“县管校聘”的改革模式，加强对试点县试点校的业务指导，推动松溪县尽快出台工作实施方案，将义务教育阶段不少于2所学校（中、小学）纳入城乡一体化改革试点校，2019年9月份开学后启动。同时，对改革举措进行充分论证，对松溪县“县管校聘”管理体制改革试点进行深度的分析总结，制订实施方案，加大宣传力度，广泛听取意见建议；对可能存在的风险因素，先期研判，做好预案。坚持统筹兼顾，充分发挥政策的激励导向作用，充分尊重基层学校意见，切实维护教师权益，努力调动广大校长和教师工作积极性，办好人民满意的教育。
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